¿Enmienda o Referendo Revocatorio?

por J. O. Guevara


Los diversos obstáculos para salir del gobierno del Presidente Maduro son de distinta índole, aunque en este caso nos enfocaremos en el ámbito institucional, que no es más que el que se encarga de analizar las reglas de juego y el como estas pueden influir en el ámbito político. Presupongo en este caso el respeto a las reglas establecidas en la Constitución Federal del 30 de diciembre de 1999 para el derrocamiento pacífico del gobierno mediante elecciones, que es un acto típico de las democracias liberales.

Primero. La vía constitucional y democráticamente más apropiada para derrocar pacíficamente a un gobierno es la del Referendo Revocatorio.

Una de las principales excusas para la redacción y la implementación de una nueva constitución era la falta de mecanismos de democracia directa (aunque establecidos en la Ley Orgánica del Sufragio de 1998, carecían de rango constitucional) que le permitieran al electorado dar su opinión e incluso cesar a un gobierno antes de tiempo si este se comportaba de forma muy incompetente.

Segundo. El Referendo Revocatorio tiene el efecto básico de aprobar o improbar la gestión del servidor público de elección popular (y solamente puede ser invocado por iniciativa ciudadana. La Asamblea Nacional no puede ejercer la iniciativa de un Revocatorio – Segundo párrafo, Art. 72 CN), aunque hay opiniones divergentes al respecto.

  • Brewer Carías, diputado constituyente de 1999 y un abogado conservador de renombre, menciona que el mecanismo es básicamente un instrumento para facilitar la salida de un gobierno determinado, dado que textualmente la Constitución aclara que “cuando igual o mayor número de electores o electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocación, (…) se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley” (Tercer párrafo, Art. 72 CN). Es una interpretación textualista conforme con el significado de la revocatoria, que no es más que el de hacer cesar o terminar un mandato.
  • El Tribunal Supremo de Justicia, por su parte, insistió en (2004) que la validez de la revocatoria dependía, además de que la cantidad de votos a favor de la opción revocatoria debía ser mayor que la cantidad de votos en contra de la misma. Esta interpretación favoreció evidentemente al entonces Presidente Hugo Chávez, aunque se deriva de principios democráticos perfectamente aplicables (la mayoría manda) y que tiene en cuenta que el Revocatorio puede ser convocado como táctica obstruccionista ante un gobierno que pueda estar haciéndolo bien.

Tercero. Otro asunto es pensar en cual es el destino del mandatario revocado. Si la revocatoria se hace efectiva entre el 10 de enero de 2016 y el 10 de enero de 2017, según el Tercer párrafo del Art. 233 CN, se deben hacer elecciones presidenciales en treinta días tras la falta absoluta. Ahora bien, ¿puede el funcionario revocado presentarse en estas elecciones?

La Constitución no dice nada al respecto, y a falta de una ley de referendo, podríamos suponer, que por respeto a la inteligencia de los electores y como una salida política honorable, el Presidente revocado (ya ex-Presidente) no debería presentarse a elecciones. Como (desafortunadamente) no se le revocó el mandato a Chávez, no tenemos precedentes, aunque perfectamente nuestros amiguitos del TSJ pueden perfectamente interpretar que el Artículo 72 no impide que un Presidente revocado pueda postularse en las elecciones presidenciales (y, textualmente, tendrían razón).

Aunque en el Artículo 198 se dispone que los Diputados a la Asamblea Nacional, de ser revocados, no pueden optar a cargos de elección popular en el siguiente periodo; así que la existencia de dicha provisión sería un argumento en contra de dicha interpretación, pudiéndosele hacer la analogía al Presidente…

Cuarto. Las firmas.

Es el consabido temor de este mecanismo y lo que ha acabado condenando su uso práctico. Como el revocatorio es de exclusiva iniciativa popular, el mismo requiere para su activación que un determinado número de personas firme la solicitud ante el Poder Electoral para proceder. El CNE en 2003-2004 nos hizo el favor de recordarnos de que, si bien no es un organismo abiertamente fraudulento, su dirección tendenciosa le hizo más fácil la labor de activismo electoral a un bando que al otro.

Jornadas cansinas y de tenaz obstinación como las del “Firmazo” y la del “Reafirmazo“, alimentadas con diversas decisiones judiciales, implementación de un reglamento restrictivo para la recolección de firmas (incluso con papel de seguridad) y denuncias de lado y lado, hicieron ganar suficiente tiempo al Ejecutivo para que este implementara las primeras Misiones como medidas de asistencia para la emergencia social (y asegurar el voto en pro de Chávez, en un típico acto de clientelismo) y así remontar en las encuestas que de pasar a un abierto rechazo, se obtuvo el apoyo popular que garantizó un triunfo arrollador el 15 de agosto de 2004.

Lo peor vendría después. Por carta del mismo Chávez, se le solicitó al Presidente del CNE (y hoy Magistrado del TSJ) Francisco Carrasquero, una copia de todas las firmas a fin de revisarlas (dado que la estrategia del chavismo era, en ese momento, de denunciar que muchas de las firmas eran fraudulentas y que, por ende, el referendo no podría activarse). Esta Lista Chávez-Tascón (nombrada en “honor” al entonces Diputado Luis Tascón, quién publicó la base de datos en su página web y promocionó la estrategia) sirvió para que se ejecutara una línea de persecución política en contra de los firmantes, denegándoles accesos a contratos, atención en despachos oficiales, y despidiéndoles de sus puestos de trabajo (o negándoles el empleo público por haber firmado), entre otras cosas. El mismo Chávez, meses después, terminó declarando que había que “enterrar la Lista Tascón” dado que ya había cumplido con su propósito (que yo sepa, nadie ha pagado por cumplir con tan malvado y cruel despropósito).

El temor del Referendo Revocatorio se reduce prácticamente a esto. Aunque puedo asegurar que hay bastantes personas que están lo suficientemente desesperadas por firmar la solicitud, habrá otras que tendrán legítimos temores para oponerse a dar su firma. Esto es un obstáculo a considerar, aparte del quórum (si no participa en el referendo un mínimo del veinte por ciento del registro electoral, se tiene como no válido) y el si se gana la elección en sí (cumpliéndose tanto la condición de ganar más votos que Maduro en su primera elección, como que el número de esos votos sean superiores a la opción a favor de su permanencia en el cargo).

Quinto. El tiempo. ¿Recuerdan cuando cité que entre el 10 de enero de 2016 y el 10 de enero de 2017 habrían nuevas elecciones si se revocaba al Presidente? Bien.

Pues resulta que según el Quinto párrafo del Artículo 233, si la falta absoluta del Presidente ocurre en los dos últimos años del periodo (es decir, entre el 10 de enero de 2017 al 10 de enero de 2019 –y la revocatoria es causal de falta absoluta, recuerden-), no habrán nuevas elecciones, sino que asume el Vicepresidente Ejecutivo hasta que se acabe el periodo. Y si todo sigue igual, ese señor sería Aristóbulo Istúriz (que, como dato curioso, sería el primer Presidente afrovenezolano de nuestra historia, de darse el caso).***

El caso por el referendo revocatorio es transitable, es posible, aunque posee ciertas dificultades que no posee la Enmienda constitucional.

Sexto. La Enmienda tiene por objeto el modificar, sea quitando o añadiendo artículos, el texto constitucional, con tal de que no afecte su estructura fundamental (Art. 340 CN).

Podríamos suponer (dado que la Constitución Federal no lo dice explícitamente) que la estructura fundamental de la misma puede referirse:

  • Tanto a la estructura misma del texto, que consta de Nueve Títulos, con uno de ellos dedicado expresamente a los “Principios Fundamentales” (el primero de todos ellos).
  • Como a los principales elementos de la Constitución, que es su parte dogmática (o la Carta de Derechos, que es el Título Tercero) que es la que expresa los derechos y deberes que todos tenemos como ciudadanos, como la parte orgánica (Títulos del Cuarto hacia adelante) que delimita al Poder Público y le asigna sus funciones a sus órganos determinados, así como la manera de llegar a los cargos públicos principales.

Se puede entender que una Enmienda no puede eliminar el título Tercero, cargándose todos nuestros derechos, o eliminar al Poder Ciudadano o al Poder Electoral (dado que parte de la estructura fundamental, es la separación de cinco poderes del Estado), o eliminar al Poder Ejecutivo volviendo esto un régimen de Asamblea, o eliminar al Poder Legislativo dejándonos sin parlamento ordinario.

Séptimo. La posibilidad de enmienda tiene como objetivo el hacer flexible la Constitución; dado que, aunque es una ley muy especial y rígida (dado que no puede ser cambiada como una ley ordinaria por mayoría simple), esta por simples razones de tiempo, necesitaría adaptarse al país, especialmente si aspira a durar vigente por muchos años.

Si fuera completamente inamovible, la Constitución simplemente perecería a los pocos años dado que en una situación en la cual alguna de sus cláusulas fuera inconveniente o peligrosa, no podría cambiarse y por tanto seguiría una regla inadecuada perjudicándonos la vida hasta que se cambie en su totalidad la Constitución. E, igualmente, demasiada flexibilidad atentaría contra el carácter supremo del texto y su objeto fundamental que es limitar el poder del Estado a fin de garantizar nuestros derechos humanos; dado que una simple sentencia o una ley ordinaria de una mayoría transitoria (como todas, en realidad) puede cambiar las reglas fundamentales del juego.

Ahora bien. la Enmienda por su alcance limitado solo puede hacer ciertas cosas puntuales (ya que tenemos la Reforma para cambiar parcialmente la Constitución y más a fondo), y en ese aspecto, la regulación del periodo presidencial y de los demás poderes públicos no es nada fundamental ni afecta cuestiones de estructura.

La Constitución de 1999, como nuestra ley fundamental más extensa y larga de nuestra historia, tiene bastantes, demasiadas cosas en su texto que, en un momento u otro pueden volverse inconvenientes para el juego político o para la sostenibilidad del Estado. De allí que me atrevería a formular la siguiente ley, que a mayor longitud de la Constitución, más flexible debiera ser el texto; y a menor longitud del texto, más inflexible debiera ser la Constitución. Dado que un texto legal amplio conserva bastantes cosas y disposiciones que pueden llegar a ser inadecuadas, es mejor que se puedan reparar de forma sencilla. Algo como las máquinas más complejas que tienen tendencia a fallar más que las máquinas simples, solamente por cuestiones de estructura.

La Constitución Federal es bastante generosa en este aspecto, dado que tenemos un procedimiento rápido de enmienda (se tramita como una Ley ordinaria por la Asamblea, o puede ser propuesta de inmediato por el Presidente de la República o por un quince por ciento de los ciudadanos) y esta necesitaría ser sometida a referendo a los treinta días de su recepción formal. Más nada.

En el caso de la oposición y de considerar salidas del actual gobierno, con el escenario de Enmienda queda eliminado el recurso (y el temor de las firmas) dado que puede ser propuesta por la actual supermayoría de la Asamblea Nacional (opositora) y por lo tanto cumple sobremanera con los requisitos de quórum. Y el tiempo ahora queda en manos del actor que ejerza la iniciativa, sea el Presidente de la República, la ciudadanía o el Parlamento Nacional.

Pero adviértase que las Enmiendas, Reformas o Asambleas Constituyentes NO son estrictamente para cambiar gobiernos.

Una cosas son las reglas, otra cosa son los jugadores que participan de acuerdo a ellas. Tener esta noción errada es equivalente a querer ganar un partido de fútbol al cambiar las reglas para anotar goles en medio del partido (haciendo de repente que el portero no pueda detener el balón con las manos o que cada gol anotado cuente por dos, o qué se yo). Lo que estaría mal sería la persona determinada que juega el partido (por tramposo y tal) y habría que cambiarlo, no las reglas en sí… A menos que consideremos lo siguiente.

Octavo. La propuesta de enmienda constitucional que ya reposa en la Asamblea Nacional, propone modificar el término de servicio del Presidente en cuatro años con una reelección inmediata (lo que era, por cierto, una de las propuestas originales). Igual incluiría una reducción del mandato de los Diputados y de los Magistrados del Supremo. Cada modulación del periodo conlleva sus consecuencias, pero para no alargar demasiado esto, solo nos centraremos en el mandato presidencial.

Según Ricardo Combellas, ex-diputado constituyente de 1999, el término original de seis años con una única reelección, era un punto “no-negociable” del Presidente Hugo Chávez para aprobar el texto de la Constitución, y como tal, quedó en el librito azul, a pesar de las quejas que muy pronto se hicieron visibles. (E igual se deshicieron del balotaje o segunda vuelta por puras conveniencias políticas, lo que dejó otra muestra del mal diseño de la CRBV)

No solamente porque rompía con una tradición que viene desde 1936 (más adelante veremos) sino porque la diferencia entre los poderes del viejo Presidente de la República (un único periodo de cinco años) con los del nuevo Presidente de la República Bolivariana (un periodo de seis años, con reelección inmediata y por una sola vez) justificaba, por lo menos en un blueprint, que el periodo presidencial se reduciera, no que se aumentara. Dado que los lapsos prolongados en el poder pueden hacer que los políticos simplemente se vuelvan locos y empiecen a abusar del mismo. Miedo que compartía Bolívar en su ya conocida advertencia (“Porque nada es tan peligroso como dejar por mucho tiempo a un mismo hombre en el poder...”) y para el cual sugería “repetidas elecciones populares“.

Puedo conjeturar que el periodo de seis años con reelección más referendo revocatorio a mitad del mandato (es decir, cada tres años) fue una suerte de compromiso que supondría que para evaluar políticamente al Presidente, el pueblo contaba no solamente con las elecciones cada seis años sino con una elección especial cada tres, por lo tanto se multiplicaban por dos (o por tres) las posibilidades de los electores de elegir y recompensar (o castigar) a los presidentes por su buena o mala gestión. Eso presupone que el Referendo Revocatorio debería ser de muy fácil convocatoria, especialmente ante tanto poder del que dispone el Presidente de la República Bolivariana.

Es un hecho que las elecciones en una democracia representativa son el medio ideal y clásico para hacer efectiva la voluntad de la mayoría y para conocer de forma más o menos idónea cuales son las preferencias (agregadas) de todos los sectores sociales acerca de una gestión pública determinada, y además, para castigar o celebrar una gestión, dándole otra oportunidad o negándosela de plano al no reelegirla. La inexistencia absoluta de la reelección tiene la contrapartida de que (por ejemplo, en el Congreso mexicano) los legisladores son todos nuevos, sin experiencia y que no pueden acumular la experiencia suficiente para un nuevo periodo; mientras que cada Presidente termina, a final de su mandato como un presidente sin legitimidad para implementar medidas de fondo. En EEUU se le conoce a este fenómeno como lame-duck politician (lit. “pato cojo”)

Simplemente un Presidente americano puede quedarse sin hacer nada importante dado que no va a ser reelecto (en el caso de ser su segundo periodo, ya que la Enmienda XXII de la Constitución de los Estados Unidos limita a una única reelección presidencial) o puede (peor) dejar al país endeudado hasta las metras, o metido en una guerra horrible y no pagar nada en sentido de responsabilidad política porque de todas formas se va a largar.

Ahora, por otro lado, un periodo muy corto tendría la desventaja de estar permanentemente en un periodo electoral y hacer que el servidor público solamente se preocupara en ganar elecciones cada dos años o cada año, y no en hacer una gestión pública de largo aliento, con legado.

De allí el periodo presidencial de seis años, que le permita al Presidente de la República Bolivariana tener tiempo suficiente para hacer un buen gobierno y no preocuparse por ganar elecciones, y los referendos a mitad de periodo más la reelección, para darle oportunidad al pueblo de pronunciarse fácil y rápidamente, aparte de recompensar políticamente una buena gestión o castigar al mal gobierno al no reelegir al Presidente… ESTO EVIDENTEMENTE NO FUÉ LO QUE PASÓ.

Noveno. El rollo en realidad se volvió intenso porque los seis años demostraron ser un costo adicional de ser oposición (más poder adicional al gobierno por más tiempo, que hace más suculenta y jugosa una victoria electoral Ejecutiva post-1999 que antes) y en un entorno de control institucional bajo inexistente de parte de poderes públicos dóciles y manipulables (especialmente luego del ilegal descabezamiento del Congreso y la Corte Suprema y la designación a dedo de sus sucesores sin elecciones ni cumpliendo con lo que decía la nueva Constitución, fue la fórmula del posterior desastre e irresponsabilidad chavista. Las posteriores victorias legislativas (hasta 2015) y ejecutivas (por ahora), más las distintas operaciones de empaquetamiento judicial (en 1999, 2004 y 2015) simplemente nulificaron la arquitectura diseñada, y muy especialmente el control del gobierno de parte de los demás poderes públicos.

La impracticidad y el miedo forjado al referendo fue lo que condenó toda la fórmula original, que la hicieron nugatoria. La Primera Enmienda agravó la situación al eliminar el límite de una reelección presidencial (y dado que en Hispanoamérica los presidentes suelen reelegirse, háganlo bien o mal) tenemos un monarca o rey electo de forma eterna o indefinida que puede morirse en el trono y no ser fácilmente sucedido, como de hecho pasó con Hugo Chávez.

La propuesta de Segunda Enmienda puede colaborar, en este entorno especial, no solamente a contribuir a la salida ordenada y pacífica de un gobierno, (sería el objetivo inmediato) sino a contribuir que el próximo gobierno pueda a empezar a tener los controles necesarios en una democracia liberal (objetivo final).

Algunas personas dicen que esta enmienda es imposible dado que, en rigor, solamente aplicaría al periodo constitucional siguiente. Es lo que se conoce como el principio de irretroactividad de la ley, o de que una ley de hoy no puede regular hechos en el pasado. Por ejemplo, la Reforma Constitucional de 2007 (afortunadamente rechazada) pretendía ampliar el mandato presidencial de seis a siete años, y sin límites de reelección (la fórmula gomecista reencarnada), pero esta solamente hubiera aplicado al periodo que iniciaría el diez de enero de 2013.

Aunque de lo contrario también hay antecedentes: La XX Enmienda de la Constitución de Estados Unidos recortó (por unos días) el periodo del Presidente de la República y de los congresistas en virtud de acomodar los tiempos a periodos más cortos de transición entre cargos. Ya que originalmente las sesiones de las Cámaras cada dos años empezaban muy tarde (el 4 de marzo, mientras que las elecciones eran en noviembre del año anterior), eso porque en el siglo XVII se necesitaba bastante tiempo para enterarse de los resultados electorales y además por el transporte a caballo. Básicamente corregir una obsolesencia de la Constitución original.

Aquí podemos hablar de la Segunda Enmienda de la Constitución de 1961 que recortó el periodo del Presidente y de las Cámaras en virtud de hacer que cada cinco años, las mismas se instalaran el 23 de enero (y no el 3 de marzo como era costumbre). Recorte que se le aplicó al mismo Presidente Luis Herrera Campins.

Y un caso muy relevante: En plena transición a un gobierno liberal, Eleazar López Contreras, designado por el Congreso como Presidente de la República para el periodo 1936-1943 (siete años), aceptó impulsar una reforma constitucional (la Constitución de 1936) para, entre otras cosas, rebajar el periodo presidencial de siete a cinco años. Y como muestra de su talante civilista y republicano, decidió que el recorte le aplicaba, y por ende terminó su mandato en 1941.

Igual una Segunda Enmienda a la Constitución de 1999 puede corregir el error congénito de un periodo presidencial tan largo (que no se condice con la dificultad de un referendo revocatorio, y que gracias a los abusos cometidos dicho medio se ha vuelto improbable de usar).

Y sería perfectamente aplicable dado que, en estricto rigor político, para los casos de organización política del Estado, la doctrina constitucional que dio origen a la actual constitución se basa en que el pueblo tiene perfecto derecho de solicitar o pedir modificaciones al actual orden político (como soberano que es) aún si la misma Constitución no lo contemplare (como no contemplaba la Constitución de 1961 una Asamblea Constituyente); es decir, que la constitución está hecha para servir a los ciudadanos, y no los ciudadanos son hechos para servir a una determinada constitución. Una doctrina que privilegió el respeto al poder constituyente por sobre el respeto al poder constituido, teniendo como únicos límites los derechos humanos de las personas y nuestra tradición republicana de gobierno alternativo, federal, representativo, responsable y alternativo

Hasta el Poder Constituyente tiene límites tanto temporales (sólo se expresaría en el referendo de enmienda o reforma constitucional, y en una eventual Asamblea Constituyente; este poder por definición NO es permanente) como materiales (los derechos humanos y la tradición antes descrita).

Por todos los puntos antes descritos puedo dar mi opinión. Preferiría un mecanismo de enmienda constitucional ante un referendo revocatorio (aunque este siga conservando su utilidad).

***PD: Otro error ridículo que habría que corregir sería eliminar la provisión del Vicepresidente Ejecutivo ocupando el cargo en los últimos años del periodo presidencial tras falta absoluta (Quinto párrafo, Art. 233 CN). No se entiende (a menos que haya sido diseñado ex profeso para hacer que un compinche político de total confianza del Presidente pueda permanecer en el cargo en situaciones de crisis que comporten renuncia a fin de hacer que el partido de gobierno corra con ventaja en una elección presidencial ordinaria).

No hay demasiados motivos para que un tipo que no fue electo directamente por nadie conserve un cargo de elección popular gracias a la suerte o a una crisis política.

Yo lo cambiaría haciendo que un designado del Congreso sea Presidente Provisional hasta finalizar el periodo (como era en la Constitución de 1961) o hasta en un Vicepresidente electo popularmente al mismo tiempo que el Presidente (como en EEUU o Argentina) o que sea electo a la mitad del periodo (como en nuestra Constitución de 1858) a fin de que haya otra oportunidad de evaluar y balancear la gestión presidencial por medio de una posible cohabitación. Si el pueblo manda, dejemos que lo haga y demos menos oportunidades al abuso de poder y de las reglas de juego.

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